近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出深化農村土地制度改革，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，放活土地經營權。這標志著農村土地改革迎來“三權分置”時代，是繼家庭聯產承包責任制后的又一重大制度創新。

省農委經管處副處長秦仲華介紹，十一屆三中全會以后，土地集體所有權與農戶承包經營權實現“兩權分離”，調動了農民積極性。當前的改革，則是在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”，經營權流轉的格局。這樣的制度安排，既是現代農業發展需要，也受城鎮化加速發展的推動。

2000年以來，像全國大部分地區一樣，我省農村土地流轉日益加速，規模經營比重提升，新型經營主體數量迅速增加。截至今年9月底，全省耕地流轉3138萬畝，流轉率已達49.6%。全省家庭農場4.8萬家，居全國第一。農民合作社7.4萬家，現代農業產業化聯合體超1000家。與此同時，全省城鎮化率也已突破50%。

“每年大量勞動力離開農村，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多。 ”安徽大學社會與政治學院教授范和生認為，“三權分置”順應了農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，助力農業規模經營發展。

事實上，“三權分置”的改革實踐已有多年。早在2014年，中央出臺意見引導農村土地經營權有序流轉，就提出堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權“三權分置”。但秦仲華表示，此次印發意見，是首次在系統總結前期實踐探索基礎上，從制度上對“三權分置”作出安排，明確界定了“三權”內涵、邊界及相互關系。

記者留意到，意見明確“土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。 土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。 ”“土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。 ”范和生表示，權益邊界的明確，不僅有利于鞏固和完善農村基本經營制度，還有助于土地流轉的規范操作，化解矛盾，更好維護各方權益。

著力放活經營權，穩定新型經營主體預期收益，優化土地資源配置實施“三權分置”，一個明確的政策指向是加快放活土地經營權、優化土地資源配置，更好地促進現代農業發展。為此，意見通過一系列制度設計，賦予新型經營主體更多土地經營權能。

記者看到，意見提出要“平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。 ”特別是明確“經承包農戶同意，可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，并依照流轉合同約定獲得合理補償。 ”并“有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地。 ”這些措施非常切合實際，針對性強。

據了解，當前土地流轉合同普遍期限很短，而農業基礎設施投資回報期較長，新型經營主體不敢作長期投入，極大阻礙了農田設施改善、耕地保護和地力提升。近幾年我省實施綠色增產攻關，農藥和化肥零增長行動等，以扭轉土地肥力和經營效益下降局面。但在長期收益無法保障情況下，大戶采用新肥料、新技術的意愿不高。秦仲華表示，新的制度安排如果能落地，將提升新型經營主體長遠發展的信心，加大投入，提升土地產出率和資源利用率。

與此同時，意見強調必須堅持農地集體所有這條改革底線，嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。隨著城鎮化的深入推進，對于進城農民的土地承包權問題，意見也明確表示，地方政府不得強行要求農民轉讓或退出。這無疑為農民吃下了一顆“定心丸”。“現在很多農民不愿進城，原因有很多，其中最大的擔心就是在城里落了戶，承包地會不會被收回去。意見明確回答了這個問題，強調承包權不因職業、居住地的變動而變動。這化解了農民顧慮。 ”范和生說。

因地制宜，由點及面開展，逐步將實踐經驗上升為制度安排

在農村土地制度改革進程中，安徽具有特殊地位。正是源于小崗村的改革，驅動農村土地所有權和承包經營權“兩權分離”，極大釋放了生產力。同樣，今天在“三權分置”探索中，安徽也走在前列。

秦仲華介紹，2014年我省就啟動了土地確權登記頒證的整省試點。在此基礎上，各地探索“三權分置”有效辦法，積極有序發展多種形式的適度規模經營，加快釋放土地制度改革紅利。統籌推進構建新型農業經營體系、完善農業支持保護制度、健全城鄉發展一體化體制機制等重點領域改革，為農村發展提供新動力。

據省確權辦統計，截至9月底，首批20個土地確權登記頒證試點縣(區)共頒證322.9萬本，占已測繪農戶總數的99.7%;完成323.8萬戶農戶資料歸檔，占已測繪農戶總數的100%;第二批65個縣(市、區)發證率達94.2%;第三批28個縣(區)也按計劃推進。

放活經營權是時代必然，但意見也強調，要“保持足夠歷史耐心，審慎穩妥推進改革。 ”對此，秦仲華表示，這是因為各地農村情況千差萬別，一刀切盲目推進必然會損害農民利益。必須因地制宜，由點及面開展，逐步將實踐經驗上升為制度安排。意見因此也明確，鼓勵在實踐中“積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督承包農戶和經營主體規范利用土地等的具體方式。 ”

從實際情況看，我省一些地方土地流轉規范性不足，缺乏長效約束機制。有的投資者抱有投機心理，下鄉伺機謀利，存在“非糧化”和“非農化”傾向。有的地方政府片面追求高流轉率，人為壘大戶，致使農業生產投入短期化，可持續性差，不利于糧食生產的穩定。

對此，經營權放活的同時，意見還明晰農民集體的義務，不僅要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，而且有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，“并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。”這些規定都是最大程度保護農民利益，確保土地在流轉中“不改姓”。